Il Comitato Europeo per la Prevenzione della Tortura e dei trattamenti o delle pene inumani o degradanti (CPT)

Introduzione

Da tempo la comunità internazionale riconosce la dignità umana, la libertà, e l’eguaglianza come principi fondamentali che devono essere tutelati senza restrizioni. Sotto questo profilo, la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948 rappresenta un documento di promozione del rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali di notevole importanza nel sistema di protezione internazionale dei diritti dell’uomo.

Tali diritti, precedentemente alla Dichiarazione, venivano considerati esclusivamente all’interno dei rapporti tra l’individuo e lo Stato con la conseguenza che il diritto internazionale non era in grado di intervenire sulla base del rispetto della sovranità statale.

Nella Carta, invece, i diritti umani sono riconosciuti e affermati al di là del limite del non intervento perché spettanti ad ogni uomo in quanto tale, indipendentemente da ogni connotazione giuridica (es. cittadinanza) e la cui tutela non può, di conseguenza, essere costretta entro i confini di uno Stato.

Non solo, tali diritti vengono riconosciuti come antecedenti al diritto positivo. Ciò significa che la dignità umana e i diritti fondamentali dell’uomo non sono una “concessione” fatta agli uomini da parte di chi ha il potere, ma costituiscono il presupposto per ogni agire politico del potere stesso.

Nel corso degli anni stati adottati numerosi atti internazionali, vincolanti e non, in materia di diritti umani per cui oggi si può considerare sensibilmente sviluppata la fase del “riconoscimento” internazionale dei diritti dell’uomo.

In Europa, in particolare, diversi sono gli strumenti di protezione dei diritti dell’uomo primo fra i quali la Convenzione per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali del 1950 che ha istituito la Corte di Strasburgo quale organo giurisdizionale avente il compito di accertare le eventuali violazioni e di condannare lo Stato responsabile. La Corte interviene ogni volta che uno Stato o una persona, dopo aver esaurito le vie di ricorso interne, ricorre ad essa per denunciare la violazione di uno dei diritti garantiti dalla Convenzione. Si tratta di un sistema di tutela sempre più efficiente e in grado di ottenere dagli Stati Parti il rispetto dei diritti garantiti.

Tuttavia, negli ultimi anni si è sentita l’esigenza di rafforzare gli strumenti di protezione per quanto riguarda le persone private della libertà, esigenza che nasce dalla consapevolezza che gli atti di tortura e i trattamenti o le pene inumani o degradanti nei confronti di tali persone da parte di un’autorità pubblica sono una la più seria violazione della dignità umana, sia della vittima che dell’autore del reato.

Sebbene l’art. 3 della Convenzione Europea vieta in maniera assoluta ogni atto di tortura e trattamenti o pene inumani e degradanti tutt’oggi esistono pratiche di maltrattamenti delle persone private della libertà. Tale divieto è attuato e garantito dalla giurisdizione della Corte Europea dei diritti umani la quale, tuttavia, interviene quando è già stata commessa una violazione dei diritti della persona. In particolare, le persone private della libertà personale spesso non denunciano i maltrattamenti subiti, per paura di possibili ritorsioni o perché non sanno di questa possibilità o, infine, perché non hanno un adeguata assistenza legale. In casi del genere, diventa necessario intervenire nell’immediatezza dei fatti o addirittura prima del verificarsi dei fatti stessi. Pertanto, è necessario “prevenire” per evitare il riproporsi di situazioni di maltrattamenti o tortura.

In questo contesto, rilevante è l’attività che viene svolta dal Comitato Europeo per la prevenzione della Tortura e di pene o trattamenti inumani o degradanti istituito dalla Convenzione del Consiglio d’Europa del 1987 che porta lo stesso nome.

L’importanza di tale Convenzione sta, dunque, nel fatto di aver dato vita ad un corpo di ispettori internazionali che, secondo il mandato della Convenzione, visitano liberamente tutti i luoghi dei Paesi membri in cui le persone sono private della loro libertà da una autorità pubblica: carceri, commissariati di polizia, caserme militari, ospedali psichiatrici, centri di detenzione per richiedenti asilo politico o altre categorie di stranieri e altro.

La funzione preventiva del CPT

Quest’organo internazionale presenta vari tratti del tutto originali che meritano di essere richiamati.

Il primo aspetto significativo del CPT è costituito dalle sue finalità: la prevenzione. Le indagini del Comitato non hanno come fine solo quello di stabilire se uno Stato infligge o meno trattamenti disumani o degradanti o commettere atti di tortura. L’obiettivo del Comitato è quello di prevenire tali trattamenti o atti. Di conseguenza, le sue indagini hanno come oggetto le condizioni di detenzione delle persone private della libertà: le condizioni ambientali, le cure mediche, il vitto, i rapporti con i famigliari, la possibilità di ricorrere contro abusi delle autorità detentrici, il diritto all’istruzione, a svolgere attività lavorative, ecc.

Negli ultimi anni, poi, il CPT si trova a effettuare le proprie indagini in nuove aeree di privazione della libertà quali i Centri di Permanenza Temporanea di immigrati illegali e le zone “internazionali” degli aeroporti. Il Comitato deve, in questo contesto, non solo accertare se esistono condizioni che già appaiono disumane o degradanti e se vengono praticate forme di tortura, ma deve anche verificare se esistono condizioni suscettibili di degenerare, portando a trattamenti disumani o degradanti o pratiche di tortura.

Il sistema delle visite del CPT

Un ulteriore aspetto che caratterizza il Comitato riguarda i suoi compiti: la sua funzione essenziale è quella di effettuare dei sopralluoghi  o visite negli Stati membri. Sotto questo profilo, il CPT è un organo non-giudiziario, con funzioni ispettive.

Esso può organizzare visite regolari o periodiche oppure visite ad hoc quando ciò sia richiesto da particolari esigenze o circostanze. Il Comitato è tenuto a notificare allo Stato interessato la sua intenzione di svolgere una visita e in seguito a tale notifica può visitare in qualunque momento e qualsiasi luogo in cui vi siano persone detenute da una autorità pubblica.

La scelta è stata quella di non specificare il lasso di tempo che deve trascorrere fra la notificazione e il momento della visita effettiva. Senza dubbio, al fine d'indagare sulla realtà quotidiana dei luoghi di detenzione sarebbe stato più utile poter entrare nei Paesi e negli stabilimenti in modo del tutto discrezionale, ma questa non è stata fin dall'inizio la strada percorsa nel considerare la circostanza che senza preavviso e senza il consenso delle autorità statali, nessuna commissione internazionale potrebbe di fatto intervenire sul territorio di uno Stato, in ragione della sovranità statale.

La stessa volontà di non indicare il periodo della visita è in parte vanificata dal rispetto del principio di cooperazione, il quale impone al CPT da un lato di attivarsi entro un tempo ragionevole dalla notificazione, dall'altro di concedere allo Stato un margine sufficiente per rendere materialmente possibile la visita.

I principi di cooperazione e confidenzialità

Il Comitato svolge il suo lavoro nel rispetto di due importanti principi: cooperazione e confidenzialità.

·        cooperazione

La cooperazione comporta che lo Stato sul cui territorio viene svolta l’indagine deve garantire al CPT una serie di agevolazioni nello svolgimento del suo compito. Pertanto, la delegazione, di norma composta oltre che da membri del Comitato anche da esperti, membri del Segretariato permanente di Strasburgo e da interpreti, ha l’accesso al territorio dello Stato e ha il diritto di spostarsi senza restrizioni. Ha, altresì, l’accesso a tutte le informazioni complete sui luoghi dove si trovano le persone private della libertà come a tutte le informazioni di cui dispone lo Stato e che il Comitato ritiene necessarie allo svolgimento del proprio compito.

Il Comitato può inoltre intrattenersi senza testimoni con le persone private di libertà e entrare in contatto liberamente con qualsiasi persona pensa possa fornirgli informazioni utili. In virtù della Convenzione del 1987 il CPT ha la possibilità di comunicare alle autorità competenti osservazioni anche durante la visita, cioè senza dover aspettare il momento del rapporto, che resta comunque una tappa obbligata.

Questa facoltà dovrebbe essere utilizzata solo in casi eccezionali, ad esempio quando c'è un bisogno urgente di migliorare il trattamento delle persone private di libertà, magari in riferimento a situazioni specifiche come le condizioni intollerabili di alcune celle di sicurezza o d'isolamento. L'uso mirato di questo strumento si è spesso dimostrato efficace. Un primo "intervento" può essere effettuato già al termine della visita, e prima di lasciare il Paese. Gli ispettori hanno infatti il potere di formulare "osservazioni immediate" alle autorità statali circa misure da adottare urgentemente. Questo potere è stato esercitato più volte, e sempre con risultati positivi. La collaborazione tra il Comitato e lo Stato interessato è, dunque, essenziale perché il CPT possa svolgere il proprio lavoro il cui scopo, si sottolinea, non è quello di condannare moralmente o politicamente gli Stati, ma fornire loro gli strumenti per rafforzare la tutela dei reclusi.

·        Confidenzialità

Il CPT svolge il suo lavoro nel rispetto di un altro importante principio: la confidenzialità senza la quale difficilmente uno Stato consentirebbe la "intromissione" della delegazione europea, in virtù del limite della sovranità nazionale. Sotto questo profilo, la confidenzialità è indispensabile perché il Comitato possa avere una effettiva collaborazione da parte degli Stati e poter quindi tenere sotto controllo una dimensione altrimenti inaccessibile.

L'obbligo di confidenzialità si traduce, in primo luogo, nella disciplina prevista per i Rapporti, contenenti le conclusioni che il CPT invia ai Governi dopo ogni visita. Dopo ogni visita, infatti, il Comitato elabora un Rapporto in cui espone i fatti constatati e le raccomandazioni e i consigli che ritiene necessari per migliorare la situazione delle persone private della propria libertà e, sulla base dei quali, si instaura un dialogo costante con lo Stato interessato. Questo rapporto, di natura confidenziale, viene trasmesso allo Stato e contiene, altresì, la richiesta di una risposta scritta da parte dello Stato nella quale verranno esposte le misure adottate per mettere in atto le raccomandazioni, le reazioni ai commenti e le risposte alle domande di informazioni. Si appena è detto che di regola il rapporto redatto dal Comitato è confidenziale. Ci sono, tuttavia, delle eccezioni. In primo luogo, il rapporto del CPT e le risposte dello Stato possono essere pubblicate su richiesta dello Stato in cui ha avuto luogo la visita. In secondo luogo, se lo Stato non collabora o rifiuta di conformarsi alle raccomandazioni del Comitato, quest’ultimo può decidere, a maggioranza dei due terzi dei suoi membri e dopo aver dato allo Stato la possibilità di fornire spiegazioni, di fare una dichiarazione pubblica sulla questione il c.d. public statement, il quale concentra la propria efficacia sulla pressione che è in grado di produrre a livello internazionale, attraverso la presentazione di un'immagine negativa del Paese. A questo proposito va sottolineato che la dichiarazione del CPT non è una sanzione coercitiva, perché nell'elaborare la Convenzione gli Stati decisero che gli ampi poteri d'ispezione che erano disposti ad accordare al Comitato dovevano essere bilanciati sia dalla riservatezza dei rapporti, che dall'assenza di poteri sanzionatori coercitivi. Non si tratta, dunque, di una imposizione se non sul piano "morale": qualora si verifichino le circostanze eccezionali indicate dall'articolo 10, secondo paragrafo, il CPT, dopo essersi espresso a maggioranza qualificata, può appellarsi all'opinione pubblica per evidenziare il comportamento negativo dello Stato.

L’attività “giurisprudenziale” del CPT

Un aspetto del Comitato che merita di essere considerato è costituito dalla  circostanza che nelle sue valutazioni non ha dei parametri di giudizio precostituiti. La Convenzione, infatti, non contiene alcuna norma materiale ma solo norme procedurali o strumentali, ossia norme che creano il Comitato e gli assegnano funzioni. Nel valutare se un certo trattamento o certe condizioni di detenzione sono  meno disumani o degradanti o addirittura costituiscono forme di tortura, il Comitato è libero di adottare i suoi propri metri di giudizio.

Il Comitato si è ispirato sinora sia alla giurisprudenza della Commissione e della Corte Europea dei diritti dell’uomo che alle “Regole penitenziarie europee”, adottate dal Consiglio d’Europa con una raccomandazione del 12 febbraio 1987. Non solo, negli anni ha sviluppato una propria giurisprudenza che è in continua evoluzione. Infatti, come si è già detto sopra, il Comitato è chiamato oggi a svolgere il suo compito di prevenzione non solo nei “classici” luoghi di detenzione ma anche in aeree di privazione della libertà sconosciute nel passato (es. centri di permanenza di immigrati clandestini, ecc.) che pongono nuovi problemi e richiedono, dunque, nuove attenzioni.

Di qui la continua elaborazione di nuovi standard e adeguate raccomandazioni per incoraggiare gli Stati a prevedere l’adozione di ulteriori riforme legislative, amministrative e organiche.

Le ultime visite del CPT

Nel corso del 2002 il Comitato per la prevenzione della tortura ha visitato per la prima volta l’Armenia e l’Azerbaijan mentre la prima visita in Bosnia e Herzegovina è stata effettuata durante il 2003. Deve dirsi, in proposito, che il Comitato ha svolto queste visite con la collaborazione e la disponibilità di entrambi i paesi. I due seminari relativi al mandato e alle attività del CPT tenuti a Baku, Sarajevo e Yerevan prima delle visite hanno, indubbiamente, contribuito alla cooperazione tra i paesi interessati e il Comitato.

Fino ad oggi le visite periodiche condotte dal Comitato nel 2002 e nel 2003 sono state le seguenti:

2002 – Danimarca; Bulgaria; Repubblica Ceca; Irlanda; Romania; Latvia; Armenia; “Ex Yugoslavia, Macedonia”; Azerbaijan; Ucraina;

2003 – Svezia; Lussemburgo; Bosnia and Herzegovina; Regno Unito; Spagna. (sono stati visitati anche i seguenti paesi Croazia; Estonia; Finlandia; Georgia; Portogallo)

Per quanto riguarda le visite ad hoc sono stati visitati: Albania; Francia (due visite); Ungheria; Moldovia; Portogallo; Romania; Russia (4 visite); Ex Yugoslavia, Macedonia”; Turchia (tre visite)  e, infine, il Regno Unito.

2003. Visita in Portogallo

Il Portogallo è stato uno dei paesi recentemente visitati dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura. La visita è stata effettuata oltre che da quattro membri del Comitato anche da due membri del Segretariato di Strasburgo, con la collaborazione di un dottore e di uno psichiatra, esperti in materia. Durante la sua visita la delegazione ha incontrato il Ministro della giustizia e degli affari interni con i quali sono state discusse le questioni di interesse del Comitato.

Per nove giorni la delegazione europea ha visitato, a partire dal 18 novembre 2003, gli stabilimenti di detenzione presso gli uffici centrali della polizia di pubblica sicurezza di Faro, Lisbona e Porto, le stazioni di polizia di pubblica sicurezza di Almada/Pragal, Queluz-Massamà e Sintra, le strutture della polizia di pubblica sicurezza, del Centro addetto al servizio Borders and Aliens e del servizio dogana all’aeroporto di Lisbona. In questi luoghi, sono state esaminate dal Comitato la condizione delle persone detenute e le fondamentali garanzie contro i maltrattamenti. In occasione della sua visita, il Comitato ha esaminato di nuovo le condizioni di detenzione nelle carceri tra le quali il Carcere centrale di Porto già visitato più volte dal CPT. Sono state ispezionati anche il carcere centrale di Tires, le prigioni regionali di Faro, Leiria e di Olhao. Va sottolineata, infine, la circostanza che per la prima volta la delegazione del Comitato ha visitato gli ospedali psichiatrici giudiziari di Santa Cruz Do Bispo e di Porto.

2003. Il Comitato visita la Spagna

La Spagna è stata visitata dal Comitato dal 22 luglio 2003 per ben undici giorni. La delegazione, composta da sei membri del CPT nonché assistita da due membri del Segretariato e da un esperto, ha visitato centri di detenzione per minori, prigioni, stazioni di polizia e centri di detenzione per stranieri.

Più precisamente, sono stati visitati la centrale di polizia di Siviglia, le stazioni di polizia di Alicante, di Algeciras, Jerez de la Frontiera, l’aeroporto della Playa de Las Americas (Adeje), La Laguna, Reina Sofia a le stazioni di polizia  nel sud di Santa Cruz (Tenerife). La delegazione ha visitato il centro di detenzione per gli stranieri di Algericas, di Fuerteventura, la struttura di accoglienza degli stranieri di Las Eras in Algericas e la struttura di detenzione per stranieri all’aeroporto di Fuerteventura, ecc.

Sono state visitate le carceri di Tenerife II e quella di Villabona ad Asturias e due ospedali psichiatrici penitenziari di Alicante e Siviglia. Infine, la delegazione si è recata per la sua visita negli istituti di detenzione per minori, a Ceuta, Fuerteventura, e a Tenerife.

Il Comitato si è preoccupato di verificare, nei luoghi ispezionati, i diritti e le garanzie fondamentali delle persone private della propria libertà, avendo particolare riguardo alla condizione delle persone detenute in virtù della legislazione relativa agli stranieri.

Il Comitato ha, inoltre, riesaminato la condizione di detenuti in alcuni luoghi di detenzione perché considerati “a rischio” o “non rispondenti ad uno normale regime carcerario” e le condizione di detenuti presso ospedali psichiatrici giudiziari. Nel corso della visita, i componenti della delegazione sono stati ricevuti dal ministro degli interni, dal Segretario di Stato per la sicurezza, il rappresentante di governo per gli stranieri e l’immigrazione, il Sottosegretario di Stato del Ministero degli Interni. La delegazione ha incontrato altresì alcuni funzionari e rappresentanti del Procuratore Generale e, infine, il difensore civico.

2003. Visita del Comitato in Inghilterra

La delegazione europea del Comitato ha realizzato la sua ultima visita in Inghilterra dal 22 al 23 maggio 2003. Nello stesso periodo sono state visitate le isole di Man e la Scozia. In Inghilterra, la delegazione del Comitato ha esaminato il sovraffollamento delle carceri, quanto, invece, alle Isole di Man e alla Scozia ha verificato eventuali sviluppi in relazione alle condizioni dei detenuti negli stabilimenti di polizia e nelle prigioni. Inoltre, in questi ultimi (Scozia e Isole di Man) sono stati ispezionati rispettivamente alcune strutture di detenzione per minori e uno ospedale psichiatrico penitenziario.

In Inghilterra, sono stati ispezionate le prigioni di Liverpool, quella di Pentoville a Londra e la prigione di Winchester. In Scozia, la delegazione ha visitato le stazioni di polizia di Helen Street a Glasgow e quella di Lanark oltre alla prigione di Barlinnie a Glasgow.

Nella stessa Scozia sono stati visitati l’ospedale psichiatrico di Carstairs a Lanark e un istituto di detenzione per minori a Glasgow. Infine, nelle Isole di Man i membri della delegazione si sono recati a Douglas per ispezionare gli stabilimenti di polizia e la prigione di Isle of Man e un istituto penale per minori.